Koks yra Lietuvos prezidento vaidmuo užsienio politikoje?

Kokie yra Lietuvos Prezidento įgaliojimai užsienio politikoje? Panaudojant legendinio krepšininko Charles Barkley metaforą apie sporto komandų lyderius – kaip prezidentas ir Vyriausybė dalijasi mūsų valstybės vairu tarptautinėje erdvėje? Kieno žodis yra lemiamas ambasadorių skyrime, kaip šis procesas skyrėsi Valdo Adamkaus, Dalios Grybauskaitės ir Gitano Nausėdos laikais?

Apie tai kalbėjomės su Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto (VU TSPMI) profesoriumi Tomas Janeliūnu, užsienio politikos ir prezidentų vaidmens joje tyrinėtoju.

Konstitucijos 84-to straipsnio 1-asis punktas sako: „Respublikos Prezidentas sprendžia pagrindinius užsienio politikos klausimus ir kartu su Vyriausybe vykdo užsienio politiką“. Kokie yra pagrindiniai užsienio politikos klausimai ir kaip galėtume juos atskirti nuo kitų, nepagrindinių?

Tokia ir bėda, kad nėra sąrašo, kuris šiuos klausimus atskirtų ar sugrupuotų. Bet tą galime logiškai sudėlioti. Pagrindiniai klausimai yra tie, nuo kurių priklauso Lietuvos valstybės saugumas. Manau, kad čia neišvengiamai patenka susitarimai dėl, pavyzdžiui, dalyvavimo gynybiniuose aljansuose. Taip pat tarptautinės sutartys, kurios nusprendžia, kas yra mūsų sąjungininkai: kokią turime priklausymo vienam ar kitam valstybių sambūriui viziją. Ne šiaip sau prezidentui priskiriama tarptautinių sutarčių pasirašymo teisė. Galiausiai, prezidentas su Vyriausybės teikimu skiria diplomatinius atstovus. Tai rodo, kad prezidentas turi vaidmenį parenkant ir skiriant žmones, kurie atstovauja Lietuvai konkrečiose valstybėse arba tarptautinėse organizacijose.

Ar Jums, kaip užsienio politikos ekspertui, konstitucinė formuluotė neatrodo aptaki? Iš pirmo žvilgsnio, gali kilti ginčų, kur yra prezidento, o kur – Užsienio reikalų ministerijos galutinis žodis.

Gali kilti įvairių ginčų ir interpretacijų. Riba, kur užsienio politikos sprendimai jau nusileidžia iki procedūrinių klausimų lygmens, yra slidi. Matyt, ambasadorių skyrimas galėtų būti pripažįstamas kaip pagrindinis klausimas: nes tai yra valstybės atstovavimo delegavimas konkretiems asmenims. Nuo to gali priklausyti, kaip atstovaujama valstybės politika. Prezidentas priima ir užsienio valstybių ambasadorių, kurie atvyksta į Lietuvą, įgaliojimus. Ambasadorių siuntimas ir priėmimas, priskirtas valstybės vadovui, turi istorinių tradicijų ištakas. Netgi ankstesniais laikais, kai demokratijų pasaulyje nebuvo, valstybės vadovai, monarchai priimdavo ambasadorius.

Pagal Konstituciją, prezidentas Vyriausybės teikimu skiria diplomatinius atstovus užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų. Taigi, pagal algoritmą, čia iniciatyvą turi Vyriausybė. Jeigu paraidžiui žiūrėsime – skirdamas prezidentas gali priimti arba atmesti nominaciją. Atrodo, su prezidentu tai reikia kažkaip suderinti. Kaip vyksta diplomatinių pareigybių derinimas? Kiek įtakos prezidentai turi tam, ką teikia Vyriausybė, nuo ko tai priklauso?

Šita procedūra yra kintanti ir ją, sakyčiau, lemia tokie beveik paprotinės teisės principai: paprotys susiformuoja tarp konkretaus prezidento ir užsienio reikalų ministro. Pavyzdžiui, Valdo Adamkaus laikais situacija buvo maždaug tokia. Arba ministras atneša kelių kandidatų į ambasadorius sąrašą ir kartu su prezidentu aptaria, draugiškai sutardami, kuris iš jų būtų tinkamas. Arba jau pateikia konkretaus ambasadoriaus kandidatūrą ir prezidentas tiesiog ją patvirtina.

Dalios Grybauskaitės laikotarpiu būdavo truputį kitaip. Kai kuriais atvejais užsienio reikalų ministras pateikdavo sąrašą ir neformaliai derėdavosi su Prezidentūra. Tačiau kartais iš Prezidentūros į ministeriją ateidavo ir pageidavimai, kas galėtų būti svarstomi kaip ambasadoriai. Grybauskaitė aiškiai iš anksto pranešdavo, kurių asmenų ji netvirtins kaip ambasadorių. Arba pasakydavo, ką norėtų matyti ambasadoriais. Grybauskaitės periodo paprotinis susitarimas būdavo toks, kad be išankstinio derinimo su prezidente net nebūtų galima teikti ambasadorių sąrašo.

Įdomu, nes pagal Konstituciją Vyriausybė visgi turi nominacijos iniciatyvą: panašiai, kaip prezidentas turi iniciatyvą nominuojant asmenis į Aukščiausiąjį Teismą, generalinio prokuroro ir kitus aukštus postus. Kas lemia, kad kartais Vyriausybė de facto tą iniciatyvą perleidžia prezidentui?

Vienas iš ryškiausių veiksnių čia tai, kiek Vyriausybė apskritai yra stipri. Ir ar konfliktas – ar tik jo potencialas – Vyriausybei tuo metu yra priimtinas. Kai Grybauskaitė pradėjo savo prezidentės pirmą kadenciją, susidūrė su gana silpna Andriaus Kubiliaus Vyriausybe. Ta koalicija bet kada galėjo subyrėti Seime. Nebuvo didelės daugumos ir Tautos prisikėlimo partija buvo gana nepatikima partnerė. Iš kitos pusės, Grybauskaitė kartu atsinešė ir savo asmeninę reputaciją: kad ji imsis iniciatyvų labai aiškiai ir akivaizdžiai, nelaukdama iš Vyriausybės pusės primetamų pasiūlymų. Ir ji, beje, pradėjo iškart nuo tų pačių ambasadorių.

Vėliau Algirdo Butkevičiaus Vyriausybė turėjo tvirtą daugumą – o pirmus porąmetų, kol nepasitraukė Lietuvos lenkų rinkimų akcija, netgi konstitucinę daugumą (85 parlamento narius). Bet paprotys tęsėsi?

Taip. Tai, ką Grybauskaitė įtvirtino per pirmuosius metus su Kubiliaus Vyriausybe, jai, matyt, tarnavo kaip pagrindas ir inercija toliau tęsti tokius santykius.

Atrodo, kad dabartinis prezidentas Gitanas Nausėda remiasi Dalios Grybauskaitės suformuotais papročiais. Ir ne tik derinant ambasadorių nominacijas, taip pat – atstovaujant valstybei Europos Vadovų Taryboje. Jeigu paliesime vidaus reikalus – ministrų kabineto formavime. Tačiau atrodo, kad ši Vyriausybė tokio neformalaus veikimo Nausėdai yra linkusi leisti mažiau, negu kad anksčiau galėjo Grybauskaitė. Kas tai lemia?

Kadangi prezidento funkcijos ne vienu atveju yra suformuluotos ir aprašytos aptakiai, labai daug priklauso nuo asmenybės, kuri yra linkusi prezidento poste tas galias sau prisiskirti. Geriausias palyginimas ir būtų tarp Gitano Nausėdos ir Dalios Grybauskaitės: mes galim matyti, kaip Grybauskaitei pavyko ir kaip Nausėdai kažkas nepavyksta, net jeigu jis kartoja faktiškai tuos pačius žingsnius. Grybauskaitė galėjo pasikliauti neužtikrinta situacija koalicijoje ir kartu demonstravo labai stiprų polinkį tą galią koncentruoti savo rankose. Šia prasme turi būti, matyt, labai natūraliai iš asmenybės ateinantis polinkis prisiimti iniciatyvą. Kartu turi būti tikras, kad tavo noras kai kuriais atvejais eiti į konfliktą su Seimo dauguma nebus formaliai pralaimimas, pavyzdžiui, atmetant prezidento veto. Nausėda, iš vienos pusės, bando tą daryti ir kai kuriais atvejais eina į konfliktą. Bet jis yra sustabdomas Seime: jo veto gana dažnai yra atmetami.

Prezidentas užsienio politiką vykdo kartu su Vyriausybe – kaip tai pasireiškia? Per kokius mechanizmus, kokius kanalus?

Yra vienas formalus mechanizmas – tai Valstybės gynimo taryba, kur yra sprendžiami pagrindiniai klausimai, susiję su nacionalinio saugumo reikalais. Pavyzdžiui, šauktinių grąžinimo klausimas arba rimtos pertvarkos kariuomenės struktūrose, kaip buvo pastaruoju metu: divizijos kūrimo planas ir t. t. Daugeliu kitų atvejų prezidentas neturi pareigos susitikinėti, nėra formalių mechanizmų.

Bet paprotys tikrai buvo toks, kad jeigu vyksta normalus, nekonfliktinis darbas, tada vyksta ir periodiški susitikimai tarp prezidento ir premjero, prezidento ir užsienio reikalų ministro. Ypač prieš Europos Vadovų Tarybos susitikimus. Dažniausiai prezidento ar prezidentės darbo paruošimą Europos Tarybos posėdžiuose tradiciškai užtikrina Užsienio reikalų ministerija. Tas derinimas iš tikrųjų vykdavo gana aktyviai. Man atrodo, kad ir iki šiol tai vyksta, net nepaisant to konflikto tarp konservatorių ir Nausėdos dėl to, kas atstovauja Lietuvai, prezidentas ar premjeras. Nausėda vis tiek remiasi informacija, kuri ateina iš Užsienio reikalų ministerijos.

Aišku, dažniausiai pozicijų derinimo mechanizmas sutrinka tais atvejais, kai prezidentas demonstruoja nenorą kartu bendradarbiauti. Tada jis gali nesikviesti premjero, nesikviesti užsienio reikalų ministro.

Prezidentas šiuo atveju turi iniciatyvą?

Manau, kad taip. Jeigu jis nenori – jis nesusitinka. Nėra jokios formalios procedūros, kuri įpareigotų prezidentą būtinai kas kažkiek laiko susitikinėti su ministrais. O neformalus paprotys, matyt, atsiranda su kiekviena nauja santykių pora: prezidentas su premjeru ar net Seimo pirmininku. Tai tokie dalykai susiformuoja faktiškai po bet kurių naujų rinkimų: tiek prezidento, tiek Seimo.

Mokslininkai savo tyrimuose siekia politinius procesus paversti į duomenis. Kaip išmatuoti prezidentų įtaką užsienio politikoje?

Užsienio reikalų politikoje rezultatus užčiuopti konkrečiais kriterijais arba iš viso negalima, arba labai sudėtinga. Pagrindinis dokumentas, kuris reglamentuoja arba apibrėžia užsienio politikos strateginius tikslus, yra tik Vyriausybės programa. Ten galima užtikti politiškai orientuotus tikslus. Prezidentas neturi jokio įpareigojimo pateikti savo užsienio politikos strategiją arba viziją: todėl jis yra visiškai lankstus sakyti, kiek jis pasiekia ar nepasiekia rezultatų užsienio politikoje.

Mes galime fiksuoti, kad neformalus paprotys, kai prezidentas atstovauja valstybei Europos Vadovų Taryboje, yra jo įtakos pavyzdys. Bet štai dėl ambasadorių skyrimo – sugrįžkime šiek tiek atgal – kartais susidaro įspūdis, kad yra neformali „juodoji dėžė“, kurioje kažką įžvelgti sudėtinga.

Dėl ambasadorių skyrimo vienas aiškesnis kriterijus galėtų būti aiškiai „prezidentiniai ambasadoriai“: patarėjai, kurie vėliau yra paskiriami ambasadoriais. Ši tradicija yra gana ilga, dar nuo pat Algirdo Mykolo Brazausko laikų. Visi prezidentai faktiškai skirdavo savo patarėjus ambasadoriais. Mano galva, Grybauskaitės periodu tai buvo bene pati ryškiausia tendencija.

Kiek prezidentas, kaip Lietuvos vadovas ir kartu atstovas tarptautinėse organizacijose, gali prisidėti prie to, kad Lietuva būtų matoma kaip patikimas partneris?

Labai daug priklauso nuo asmenybės ir nuo konkrečių tarpasmeninių ryšių tarp valstybių vadovų. Adamkus turėjo labai stiprius ryšius su Lenkijos prezidentu (1995–2005 m.) Aleksandru Kwasnewskiu. Oranžinės revoliucijos periodu jie buvo pakviesti į Ukrainą tarpininkauti. Grybauskaitės laikotarpiu jos asmeninė reputacija buvo svarbus veiksnys: ypač antros kadencijos metu prezidentė tapo savotiška senbuve tiek Europos Vadovų Tarybos, tiek NATO viršūnių susitikimuose.

Pasitikėjimas priklauso ir nuo to, kiek prezidentas gali užtikrinti tarpvalstybinių susitarimų įgyvendinimą. Kaip pavyzdys galėtų būti Grybauskaitės ir buvusios Vokietijos kanclerės (2005–2021 m.) Angelos Merkel abipusis pasitikėjimas Pradedant nuo dujų sektoriaus atskyrimo, kada reikėjo vokiečių paramos atitrūkstant nuo „Gazpromo“ kontroliuojamos dujų sistemos Lietuvoje, iki vokiečių bataliono priešakinėse NATO pajėgose. Be tarpusavio derinimo ir pasitikėjimo tai nebūtų įvykę.

O ką galėtume pasakyti apie Nausėdą? Pats prezidentas teigia, kad jo santykis su Lenkijos prezidentu Andrzejum Duda yra labai geras.

Tai vienas pavyzdys. Ir Nausėdos atveju, manau, kad tas tarpvalstybinis pasitikėjimas visų pirma kuriamas per asmeninio pasitikėjimo ryšius. Sakykime, pasirašomas memorandumas tarp Nausėdos ir Vokietijos kanclerio Olafo Scholzo. Memorandumas formalia prasme neturi didelės teisinės galios. Tai yra pasitikėjimo demonstravimas. Pasitikėjimas atsiranda tarp konkrečių valstybės vadovų, kurie įsipareigoja prižiūrėti ir koordinuoti valstybės lygiu tam tikrą procesą. Kaip vėliau paaiškėjo, nebūtinai tai gali sektis – konservatoriai turėjo daug abejonių, ar to memorandumo užtenka, ar formuluotės tokios, kokių jie norėtų. Bet tas prasideda nuo tokio valstybės vadovo pasitikėjimo demonstravimo.

Ar teisingai suprantu, kad Lietuvos prezidento institucijos tęstinumas su fiksuota kadencija, ypač jeigu prezidentas yra perrenkamas ir įgavęs daug patirties, yra pliusas tarptautinėje arenoje?

Be jokios abejonės. Mažoms valstybėms, siekiančioms būti pastebėtomis tarptautinėje politikoje, gali būti svarbu, kiek stabili yra valstybės vadovo institucija ir, atitinkamai, kaip pastebimas ir prisimenamas valstybės vadovas, Nes jei vadovas keičiasi dažnai, mažesnių valstybių balsas gali paskęsti. Kiti tiesiog neprisimins, kas šiuo metu vadovauja ar atstovauja tai valstybei.

Kiek prezidentui, siekiant tikslų ir įtakos užsienio politikoje, yra svarbus populiarumas apklausose?

Manau, kad prezidentui yra svarbu žinoti ir turėti moralinį pranašumą, kad jis yra remiamas tautos. Kaip ten bebūtų, jis yra vienintelis politikas, kuris turi visų rinkėjų, ne kažkokios apylinkės, apygardos, bet visų rinkėjų pasitikėjimo mandatą nacionaliniu lygiuGrybauskaitė tą pabrėždavo labai dažnai. Taip pat teigdavo, kad tą pripažįsta ir užsienio kolegos: pavyzdžiui, kai tekdavo dalyvauti kokiuose nors daugiašaliuose susitikimuose kartu su kitais Baltijos šalių prezidentais. Ji tada dažnai imdavosi iniciatyvos pabrėždama, kad vienintelė yra išrinkta ir turi tautos mandatą, o Latvijos ir Estijos prezidentai yra renkami parlamentuose.

Pabaigai grįžkime prie prezidento asmenybės. Kiek ji yra svarbi ir vidaus, ir užsienio politikoje?

Man čia iškyla klausimas, ar visgi yra tas idealus prezidento paveikslas, už kurį, pavyzdžiui, visada balsuotų dauguma žmonių. Negalėčiau nupiešti idealaus prezidento paveikslo. Mes juk turėjome labai skirtingas asmenybes prezidento postuose ir visos jos savotiškai buvo gerbiamos; bent jau visuomenės. Bet ne visos turėjo vienodus santykius su Vyriausybe. Pavyzdžiui, atrodo, kad Nausėdos ši Vyriausybė negerbia, Seimas irgi atmetinėja veto – kartais iš esmės beveik be diskusijų. Nors Nausėda yra ganėtinai populiarus ir beveik nenusileidžia tuo populiarumu visuomenės akyse Grybauskaitei, kuri buvo visai kitokio charakterio ir kitaip elgėsi su Vyriausybe.

Galbūt viena teorija galėtų būti tai, kad dabartinėje koalicijoje konservatoriai turi labai daug ambicijų nacionalinio saugumo ir užsienio politikoje. Tai yra partijos genuose: ji bene ryškiausiai iš visų partijų kuruoja šitą sritį, tai konservatorių ideologijos ir apskritai visos tapatybės dalis. Dėl to jiems svarbu neužleisti užsienio politikos ir nacionalinio saugumo klausimų, neatiduoti jų prezidento kompetencijai. Manau, todėl kyla konfliktai ir dėl atstovavimo Europos Taryboj, ir dėl ambasadorių. Turbūt tai ne tiek prezidento asmenybės klausimas, kiek politinio oponento tapatybės klausimas. Ir Nausėdai teko stiprus oponentas. Ypač užsienio politikoje.

Ačiū už įdomų pokalbį. O skaitytojams, kurie nori daugiau gilintis į Lietuvos prezidento institucijos vaidmenį užsienio politikoje, rekomenduojame profesoriaus Tomo Janeliūno knygą “D. Grybauskaitės doktrina: Lietuvos užsienio politikos kaita 2009–2019”. Knygynuose dar galima rasti vieną kitą kopiją.

Interviu parengė Mažvydas Jastramskis.

Profesorius Tomas Janeliūnas. Vladimiro Ivanovo (VŽ) nuotr.